针对耕地“非粮化”治理问题，校级咨询研究机构、中国农业大学国家农业科技战略研究院通过对广西、广东、河南等十几个省份实地调研和访谈，形成了专项调研报告，并于近日提出了有关建议。

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2023年6月14日，浙江金华，婺城区雅畈镇石楠塘村田间，农民在耕地种水稻。视觉中国 图2020年11月，国务院办公厅发布《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，其中明确提出要确保粮食安全，不能单纯以经济效益决定耕地用途，必须将有限的耕地资源优先用于粮食生产。2021年公布的第三次全国国土调查主要数据成果显示，10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩，主要原因是农业结构调整和国土绿化。总的来看，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

在上述报告分析耕地“非粮化”治理现状部分，作者认为：违规林地占用耕地行为相对易于治理、对于园地的处置地方政府持以相对谨慎态度。

同时，该报告也提到耕地“非粮化”治理中存在的两个主要问题：

一是农民对园地复垦缺乏积极性。在调研过程中发现，农民对于园地复垦缺乏积极性。在广西调研中发现，热带水果种植的区域化、专业化、技术化已成为趋势，比如形成了芒果、火龙果等各种类型的种植合作社、专业化组织。如果让农民放弃水果种植，改种水稻，农民很难接受。而广东的农户则擅长桑基鱼塘的模式进行耕地系统利用，如果将水稻与鱼塘共生模式改为种植水稻的模式，农户收益迅速减少，在种植方式选择上很难接受。

二是地方政府治理成本高。为了进行非粮化治理，地方政府成立治理小组，安排了专项资金。耕地“非粮化”整治资金包括工程施工、林木补偿、配套建设、落实耕地等多方面，各地方耕地“非粮化”整治主要依靠地方财政，市县政府财政压力较大。据2022年初步调研估算，全国亩均“非粮化”整治成本约在1.5万-3.5万元之间，根据区域气候、地形、土壤等资源环境状况以及经济水平的不同，不同用地整治成本差异较大，总体上整治恢复水田成本最高、其次是水浇地和旱地。

对此，中国农业大学国家农业科技战略研究院在报告中给出了“构建服务大食物生产的耕地保护治理空间”、“坚持分类施策有理有节推进耕地恢复工作”、“构建基于大食物观保持耕地政策的稳定性和连续性的调查制度”的主要政策建议。

其中，在构建服务大食物生产的耕地保护治理空间方面，报告建议国家设立“北方约10亿亩永久基本粮田中高标准农田建设区”，分布在东北、华北、长江中下游平原，对这些区域耕地要严格控制向林地、园地转化；对于南方的稻－粮、稻－果复合区，要以大食物观为统领，尊重非粮化形成的资源和经济成因，有序推动果园等非粮利用的上山，疏导耕地果园等“食物化”生产，鼓励果园等“食物化”生产占用坡度大的耕地。

在坚持分类施策有理有节推进耕地恢复工作方面，报告提出了“分类确定耕地‘非粮化’整治的目标和标准”、“明确恢复耕地优先序”的建议。此外，报告还建议开展区域耕地“非粮化”整治适宜性评价和效益评估工作，科学区分耕地“非粮化”整治范围，避免“一刀切”。

报告建议，优先推进永久基本农田范围内耕地“非粮化”整治，采取工程措施等恢复耕地功能，以支撑现代农业发展和规模化经营的需求；对于山区分布零散、坡度较大等自然条件先天不足、整治适宜性较差的地块，有序调整为园地以及林地；对于进行果粮间种、果粮轮作的地块，在不破坏耕作层的前提下，建议可认同为耕地管理。

而在构建基于大食物观保持耕地政策的稳定性和连续性的调查制度方面，报告提出了要确保耕地空间稳定性、保障耕地质量适宜性、确保耕地利用的经济可行性、保障政策的延续性。

报告认为，农民等微观经营主体是政府意志的执行者，农户耕地保护行为直接决定着耕地保护政策的实施成效。经济可行性是影响农民可持续性耕作意愿的重要因素，这要求对耕地保护宏观目标与农民利用微观目标进行权衡。考虑到农民微观主体保护动力的重要性，耕地保护需要将政府与农民等微观主体的目标相统一，将农民利用需求纳入考虑范围，给予农民调整种植方式的余地，增加政策的可持续性。

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